徐艳晴：案例《岂容营商成“硬伤”》| 田野里的中国
“十四五”规划全文中指出，“完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权，深化首创性、集成化、差别化改革探索，积极复制推广制度创新成果”。2018年，习总书记亲临海南视察，支持海南全岛建设自由贸易试验和中国特色自由贸易港。2020年，《海南自由贸易港建设总体方案》出台，对营商环境的建设提出了新的要求。海南岛作为全球最大的自由贸易港，如何打造一个良好的营商政务环境？如何评价营商政务环境的优劣？如何通过政务服务来推进营商环境？自贸港的背景下，如何更好的着力？
本期对话佳作有幸邀请到了第五届中国研究生公共管理案例大赛的特等奖获得者之一——海南大学“通惠工商队”的指导老师徐艳晴教授，就其指导的公共管理案例《岂容营商成“硬伤”——海口市优化营商政务服务环境的路径探索》做进一步的交流和讨论。
（图片来源：全国MPA教指委官网）
中国研究生公共管理案例大赛创设于2016年，每年举办一届，是“中国研究生创新实践系列大赛”主题赛事之一，在教育部学位管理与研究生教育司、教育部学位与研究生教育发展中心指导下，由中国学位与研究生教育学会、中国科协青少年科技中心及全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会（以下简称全国MPA教指委）联合举办。大赛旨在引导广大研究生尤其是MPA研究生关注我国公共管理实际问题，通过调查研究、案例采编及分析辩论等比赛过程，深化对习近平新时代中国特色社会主义思想的认识，提高运用公共管理理论方法解决实际问题的能力，在MPA教育中进一步推广案例教学，使MPA教育与公共管理实践、与国家发展大局更加紧密结合。
2021年4月25日，第五届中国研究生公共管理案例大赛决赛在海口市顺利举办。本届大赛吸引了186所院校的1884支队伍参与，经过初赛阶段的两轮评审，32支队伍成功晋级决赛第一轮（小组赛）。25日上午，32支队伍分别在四个小组赛场进行了16场一对一精彩对决，四个小组赛的第一名共4支队伍晋级总决赛（点击文末“阅读原文”可观看总决赛现场）。
获得本届大赛“特等奖”的队伍为：海南大学“通惠工商队”，南昌大学“萤火队”，华东师范大学“旧里新颜队”和上海交通大学“银龄护卫队”。
创一流的营商政务环境事关海南自由贸易港建设的成败，营商政务环境的优劣由企业掌握话语权。本案例根据海口市场主体服务的体验感受，以及海口市优化营商政务服务环境改革实践，厘清海南省营商政务服务环境中存在的问题，探寻其生成机理。本案例剖析还原一系列偶然出现又必然发生的营商政务服务典型事件，以实地调研为基础，结合流程再造、整体性政府、服务型政府、数字治理理论，以及海口政府工作报告等相关资料，构建了一个营商政务服务环境的分析框架，涉及基于企业满意度的营商政务环境和营商政务环境的推动因素两大维度，探索海口营商政务环境不断改善的动态过程，探寻自贸港背景下面临的新要求与挑战，并提出一系列优化建议。
（海南大学“通惠工商队”获奖团队合影）
“通惠工商队”成员：闫路恺（左1）、林鑫（左2）、韩冻（右2）、曹靓（右1）
嘉宾介绍
徐艳晴，海南大学公共管理学科带头人，行政管理学教授，博士生导师。北京大学公共管理博士后，南京大学行政管理学博士，海南省“领军人才”、515第二层次人才。主要研究方向为政府改革的理论与实践、政府绩效管理、生态治理、应急管理等。出版专著3部，编著1部，参著1部，发表论文70多篇，多次荣获国家级、省级等奖励。主持国家自然科学基金、中国博士后科学基金、教育部哲学社会科学研究重大攻关项目子项目、海南省哲学社会科学规划课题、海南省自然科学基金、海南省教育厅课题、中国机构编制管理研究会重点课题等纵向及横向课题10多项；作为主要参与人参与国家自然科学基金、联合国开发计划署项目、教育部人文社科规划项目、财政部专项项目等纵向及横向课题20多项。
访谈实录
Q1：刘浩（案例人物主线之一，P咨询服务公司总经理）的故事及其与朋友的交流是案例故事中一条生动的线索，在案例撰写时这一设计有哪些用意？
徐艳晴：刘浩（化名）和其朋友的故事，是海口市营商政务服务环境存在问题集中爆发的真实反映。2020年5月，Y政协委员关于营商环境的发言，迅速在海口及全社会引起广泛关注，也在MPA学生中引起了很大反响，学生们对此纷纷讨论。恰逢第五届中国研究生公共管理案例大赛，对此故事较为关注的几个学生于9月份开始组建参赛团队，并于月底讨论形成了参赛案例故事的主要脉络。刘浩在龙华区的真实经历，就是在这时开始发掘，并逐步完善的。我们将其作为案例的两个主线之一，以亲历者的视角，有条理、生动地勾画出Y政协委员发言后案例的发展脉络。刘浩与朋友们的交流讨论也正是当时海口全社会关注营商环境的一个缩影，表现了海口市上至书记市长、下至平民百姓对海口营商环境的高度关注，展现了海口市上下同欲，狠抓营商环境建设，迅速扭转不利局面的民意基础。
Q2：海口市政务舆情从一开始偏向正面变为“贬低海南”全网发酵，您认为宣传口“画风突变”的原因是什么？海口市政府采取了什么样的应对策略？您如何看待网络舆情对政府改革的推动作用？
徐艳晴：突变的原因主要有两个方面。一是视角不同。初期传播主要以海南媒体为主，报道偏向正面；后期多为自媒体“标题党”式去中心化的传播，获取点击率是自媒体的重点。海南媒体对事件的前因后果了解的非常全面，报道也比较客观全面，话题性不算很强；自媒体对新闻本身不加考证，“标题党”为赚取点击率不负责任的扭曲了事件本身，当事人Y政协委员的身份在自媒体上发生了“海口市政协委员→女政协委员→女企业家→女投资经理→美女投资经理”的转变，“在深圳我是爷，在海口处处遇到爷”的标题以片面的视角贬低海南，并在全网发酵。二是传播范围不同。海南省媒体在全国影响力并不大，传播范围并不广，全网发酵后，海南省媒体的报道就成少数派了。同时，深圳媒体在第一时间也没有过多的关注，当事方福田区的官方媒体也是在6月份全网发酵之后才发文报道的，文中还引用了“在深圳我是爷，在海口处处遇到爷”这个极具传播性的网络热句。对此，海口市政府在舆情发酵后的第一时间就积极主动的和相关媒体及当事人沟通，使媒体对该事件有了清晰的了解，最终不实稿件纷纷撤稿，舆情态势转危为安。
我个人认为海口市在这个问题的处理上考虑得较为周全和务实，在处理网络发酵的同时，将主要精力放在了优化营商环境，提升政务服务的具体工作中来，抓住了问题的关键重点和主要矛盾，采取坚决有力的措施增强营商政务服务能力，迅速扭转了不利局面，在海口上下形成了优化营商政务服务环境的“热乎劲”。这次网络事件将海口营商环境的问题暴露了出来，给政府敲响了警钟，督促政府积极作为，以企业满意度为核心，采取措施优化营商环境，提升政务服务，让市场主体满意。同时，网络事件及其后续在海南上下形成了关于营商环境的大讨论，给海口市乃至整个海南省为落实《海南自由贸易港建设总体方案》，抓紧构建中国特色自由贸易港法治化、国际化、便利化的一流营商环境，做了一场深入灵魂、扎根血脉的生动教育和思想动员。
Q3：您认为其他地区党政组织开展专题学习“Y委员营商环境上的发言”对于地方营商环境的改革带来了哪些影响？
徐艳晴：学习的目的主要是聆听以Y政协委员为代表的民营企业家的声音，反躬自省，举一反三，反思自身的营商环境是否存在类似问题，是否让本地的企业家满意，本辖区是否会出现类似的网络事件等。根据相关新闻报道，各地的学习Y政协委员发言的会议也是各地优化营商环境的部署会、联席会，有的还是招商引资工作的部署会、动员大会，一定程度上对各地有效构建良好的营商环境产生了积极的影响。但必须指出的是，海口作为一个负面典型，是非常尴尬的。另外，有些地方误以部分自媒体新闻稿作为学习材料，由于媒体报道的偏差、片面，并不能真实全面的展示海口市营商环境情况，也不能真实展现Y政协委员的发言实质，这样的学习并不是科学严谨的学习，这样的学习效果也应该打上一个问号。
Q4：文章用苏轼的词对案例进行总结，您认为海口营商环境改革如何体现“指尖风雨”、“肠中冰炭”？
徐艳晴：《水调歌头·昵昵儿女语》是北宋著名词人苏轼词作品之一，通过对韩愈作品《听颖师弹琴》的改编，作为一首乐词，同时也描写一场建安章质夫家中善弹琵琶的乐师弹奏琵琶的过程，极具艺术韵味。词中“指间风雨”，指弹者技艺之高，能兴风作雨；“肠中冰炭”，表达了听者感受之深，犹如肠中忽而高寒、忽而酷热一般。
案例中对这首宋词进行了引申，“指间风雨”代指网络上“键盘侠”们用未加考证的报道，用Y政协委员从未说过的一句“在深圳我是爷，在海口处处遇到爷”形成“标题党”报道，为赚取点击率以片面视角在网络上病毒式传播。2020年6月1日《海南自由贸易港建设总体方案》出台，海南上下备受鼓舞，立志“建功自贸港，奋斗新时代”，全国乃至全世界的目光齐聚海南。而几乎就在同时，这场用手指在键盘上敲出的“指间风雨”，随随便便就把海口甚至是整个海南污蔑成营商环境恶劣的负面典型，造成了贬低海南营商环境的不良舆论风向，给海南自贸港的开局造成了负面影响，这样“冰碳同器”现象，实在是让人“起坐不能平”。
Q5：您认为海口市政府能实现快速、有效与全面的营商环境改革，有哪些关键因素？
徐艳晴：海口市政府之所以能快速、有效、全面的实现营商政务环境改革，主要有两大关键因素：一是政务服务主体的优化；二是服务供给过程的改善。
（1）从政务服务主体来看，我们从早期存在问题到后期不断在制度体系方面创新完善；跨部门协同机制不断优化，部门协同和信息整合也得到了加强；针对Y政协委员的突发舆情事件，政府及时主动地与Y委员和相关媒体不断沟通，使媒体对该事件有了清晰的认知，并向社会澄清事件真实情况，最终将舆情态势化被动为主动，可以看出，舆情应急管理能力明显提升；此外，人员素质能力从之前企业不太满意到后期座谈会上大家相互认可，也经历了一个不断改进的过程。
（2）从服务供给过程来看，审批流程通过技术平台和审管协同等，促使服务质量明显改善；线上服务的持续改善和线下服务的不断创新，促使服务效率明显提高；网络平台的建设完善，提供了有力的技术支持，促使营商政务服务环境明显优化。
Q6：相较于软硬件建设，公务员意识与素质的转变是一个长周期过程，如何实现营商环境服务者的“优化”？
徐艳晴：营商环境服务者的“优化”对政务服务标准化与规范化的重要性不言而喻。营商环境的软硬件建设，通过加大投入、健全机制，成效可立竿见影。然而，公务员队伍意识与素质的转变确实是一个长周期过程，需久久为功、持续发力。一是加强思想教育和政策宣传。深入开展党政机关工作人员的思想教育和政策宣讲活动，引导广大工作人员尤其是窗口部门、关键岗位工作人员，不断增强服务意识，强化加快推进海南自由贸易港建设的责任担当。二是提升队伍能力。加大党政机关工作人员培训力度，尤其对窗口部门、关键岗位、重点人员的培训，详细讲解优化营商政务服务环境的要求目标、流程、标准等各项内容，确保业务工作人员的专业技能在线，推进政务服务规范化运行，提升线下服务效率。同时，随着海南自由贸易港的建设与发展，越来越多的外资企业将落地海南，服务人员应持续提升自身的外语水平，紧随国际化的脚步，为国内外的企业提供更加优质的政务服务。三是完善体制机制。在政务服务环境的不断优化和改革中，对服务人员的专业素质和能力要求也越来越高。例如，在“一窗受理”改革中，窗口服务人员需要迅速了解从办理单一部门业务流程转变为24个部门及205个审批事项的全部流程，对业务人员也存在一定的压力挑战。因此，应完善培训与管理机制体系和奖惩制度，试行市场化专业人员聘任制等，为加强政务服务专业队伍的建设保驾护航。
Q7：各类营商环境评估报告对地方政府的行为产生了哪些影响，在何种程度上以评促建？
徐艳晴：营商环境评估报告把地方政府的工作实绩放在全国范围排座次，是对地方营商环境的摸底与考核，指明了地方政府一个时期内优化营商环境工作的优点、不足和改革方向。更重要的是评估报告提供了一套可视化的量化评价指标，将优化营商环境的几项指标任务进行细化，落实到具体责任单位和部门，有助于地方政府将优化营商环境工作作为政府重点工作，纳入到自身的综合目标考核、专项巡查重点等，推进“以评促建”“以评促改”和“以评促优”，鞭策基层加大工作力度，营造更美好的营商环境。
同时，营商环境具有特殊性。案例分析中指出，由于营商环境的服务对象是企业，营商环境到底好不好，最终由企业说了算。企业对营商环境的满意度是衡量某一个地区营商环境的最重要标准。因此，各类营商环境评估报告不应只侧重于政府发了哪个文件，做了哪项工作等过程指标，更要以企业视角评价营商环境，唯有以企业满意度为中心的评价报告为标准，才能真正实现“以评促建”。
Q8：本案例的分析框架从基于企业满意度的营商政务环境、政务服务主体、服务供给过程三个维度进行剖析，这三者之间有何内在关联？
徐艳晴：关于分析框架中基于企业满意度的营商政务服务环境、政务服务主体、服务供给过程三个维度内在关联的问题,我们认为，良好的营商政务服务环境既是理念也是目标，更是政务服务主体和服务供给过程设计的依据。企业既是政府提供服务的客体，同时又是市场主体。企业满意度是营商政务环境最重要的评价标准。因此，在分析框架中，我们把基于企业满意度的营商政务服务环境放在首要位置，其次就是围绕实现这一目标有两大推动因素：政务服务主体和服务供给过程。三者之间，政务服务主体的优化有助于实现良好的营商政务环境，也对服务供给过程优化产生促进作用；高效的服务供给过程也有助于打造良好的营商政务环境这一目标。
Q9：理论依据和分析框架是案例分析的重点，您和团队是如何从文献和经验材料中找到恰当的理论解释以及提炼出合适的分析框架的？
徐艳晴：关于理论依据的选择和分析框架搭建的问题，我们团队首先解决的是问题聚焦，搞清楚我们要研究什么问题、解决什么问题，并形成了共识，明确我们要研究的是营商环境中的政务服务问题。问题聚焦后，我们团队进行了大量实地调研，包括关注相关新闻咨询，访谈相关企业群体，到海口市龙华区政务服务中心、人民政府、秀英区人民法院、海南双成药业公司等地调研等。特别是同众多企业家面对面的交谈后，我们发现海口市的营商政务服务环境主要在服务流程、跨部门协同、人员服务态度、技术手段等几大方面还存在着较大的提升空间。对此，我们根据这些具体的问题进行了文献梳理，政策搜集，以及相关经验材料的提炼，选择了流程再造、整体性政府、服务型政府和数字治理理论。而后，我们通过对这些文献和材料的学习消化，并结合实际调研情况，确定了本案例的研究重点：一是营商政务服务环境应该从哪几个维度去评价；二是如何构建良好的营商政务服务环境，海南自由贸易港建设背景下，该如何更好的着力。经过层层破解，围绕以上问题，我们决定从两大方向去搭建分析框架，一是基于企业满意度的营商政务服务环境；二是营商政务服务环境的推动因素，即政务服务主体和服务供给过程。
总的来说，本案例我们运用的相关理论和搭建的分析框架，目的不仅是期望能够为海口营商政务服务环境解决问题，更旨在为海口之外其他省市的营商政务环境问题提供新的分析视角，以期打造具有可复制、可推广性的营商政务环境分析模式。
Q10：在各类案例大赛中，对案例的分析多采用西方的模型和分析框架，您认为案例分析应该如何更好适用于中国的情景？模型与分析框架如何“本土化”？
徐艳晴：案例分析应用什么框架取决于许多因素，基本原则是分析框架与案例类型、事件属性、研讨目标等的契合性。我们关注的三大维度具有通用性，一些西方模型和分析框架中也包含这些维度。分析框架能够体现出本土化色彩，我感觉主要是前面说的契合性，基于国内实际情况调研和总结，使用中国特色话语，因而更适合中国的情景。比如，我们在调研时发现，本案例中的Y委员事件凸显了突发舆情事件时，政府应急管理能力直接影响当地营商政务环境和形象，所以我们将政府应急管理能力这个要素融入了分析框架中。
Q11：海南大学在本次案例大赛中斩获了特等奖第一名，请问您在指导团队撰写案例正文和案例分析有什么经验？在撰写案例分析报告时应如何注意与案例研究论文区别开？
徐艳晴：案例研究中案例正文和案例分析的侧重点是不一样的。案例正文主要侧重故事情节的矛盾性、连续性、生动性。在案例正文中，首先，你叙述的故事情节是否具有矛盾和冲突点，这是能否吸引读者继续读下去的一个关键要素。其次，故事的连续性能够反映出各个情节内容设置的逻辑性，包括情节之间的联系是否脱节，事件发展的时间逻辑是否合理等。最后，案例文本撰写时要注重语言的生动性，能够为整篇故事情节起到润色和增色作用。案例分析的侧重点则关注理论依据的适用性、分析框架的科学性、对策建议的实用性。从理论依据来看，理论基础是分析框架搭建的重要支柱，也能够为后面分析部分提供指导和依据，因此理论依据是否适用于本案例，是否结合了中国的语境都至关重要。从分析框架的科学性来看，分析框架是整篇案例分析的精髓，它如同“骨骼”一样，支撑着整个案例。能否准确的、透彻的、全面的分析整篇案例，关键在分析框架是否科学。从对策建议的实用性来看，对策建议一定要与案例分析紧密结合，不能脱节。案例分析就是为解决问题服务的，因此最后提出的对策一定要结合现实情况，考虑它的操作性和合理性，这样才能更好的解决问题，达到案例研究的目的。
案例分析报告与案例研究论文的不同没有做系统研究。个人的一点思考是，目标定位的不同会带来其他方面的不同。不管着眼于理论建构还是实践对策，案例研究论文的落脚点都具有确定性，作者得出明确的理论结论或实践对策，“推销”给读者或客户。案例分析研讨是研究生培养的一种方式，目的是通过沟通、交流、碰撞、争辩等提升学生各方面能力。所以，案例分析报告的落脚点不应是确定性结论让学生记住，而应该具有开放性，鼓励学生去质疑、延展、另辟蹊径做分析，引导学生充分发挥想象的空间。
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访谈：张珺 姜宝卿 成纪宏 吴芳 高姝蕊
编辑：吴芳
审校：对话佳作版块团队